Redegjørelse av de juridiske rammene for leveranse av nødvann

Det omfatter blant annet forhold knyttet til dimensjonering og plikten til å levere drikkevann til enhver tid. Dette inkluderer leveringsplikt til sårbare abonnenter og abonnenter med særskilte behov.

Drikkevannsforskriften § 9 og § 11 er sentrale bestemmelser. De pålegger vannverkseiere å sikre tilstrekkelig drikkevann til enhver tid. Dette inkluderer å legge til rette for nødvann når den ordinære forsyningen svikter. Dette omfatter både krav til dimensjonering og beredskapsplanlegging. Vannverkene skal blant annet ha utstyr, drifts- og beredskapsplaner som gjør det mulig å dele ut nødvann uten å bruke det ordinære systemet.

Folkehelseloven gir kommunene et overordnet ansvar for å fremme befolkningens helse. Loven pålegger kommunene å iverksette nødvendige tiltak, for eksempel nødvannleveranse, dersom dette er nødvendig for å ivareta folkehelsen. Helseberedskapsloven og tilhørende forskrifter har tilsvarende regler. De gir myndighetene fullmakt til å pålegge vannverk omlegging og utvidelse av drift ved kriser, katastrofer og i krig.

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og forskrift om kommunal beredskapsplikt stiller krav til risikovurdering og koordinert beredskapsarbeid. Nødvann kan være et sentralt tiltak i dette arbeidet når uønskede hendelser rammer drikkevannsforsyningen.

Når det gjelder dimensjonering, må vannforsyningssystemer være utformet slik at alle abonnenter får tilgang til drikkevann året rundt, inkludert ved bruk av nødvann. Selv om det ikke stilles eksplisitte krav om prioritering av sårbare grupper, skal slike hensyn vurderes i risiko- og sårbarhetsanalyser.

Utredningen konkluderer med at det juridiske ansvaret for nødvannforsyningen er delt mellom vannverkene og kommunen. Vannverkene har det tekniske ansvaret for tilrettelegging og produksjon, mens kommunen har det overordnede beredskapsansvaret og ansvar for befolkningens helse, inkludert leveranse av nødvann. Dimensjonering, sårbare abonnenter og samfunnskritiske abonnenter skal tas hensyn til i beredskapsplanleggingen. Ansvarsforholdet mellom vannverk og kommunal kriseledelse knyttet til de praktiske forholdene rundt distribusjon av nødvann, herunder for eksempel utstyr og tilgjengelig mannskap, avklares ikke av regelverket. Praktiske forhold må derfor avklares i beredskapsplaner og nærmere avtaler.

Distribusjonssystemet er de tekniske anleggene som fører drikkevannet fra vannbehandlingsanlegget til enten en enkeltvannforsyning, et internt fordelingsnett eller et tappepunkt som vannverkseieren er ansvarlig for. Behov for nødvann kan oppstå ved kriser eller katastrofer i fredstid, eller i krig, samt i mindre dramatiske situasjoner. Nødvann er ikke ment å erstatte normal vannforsyning, men representerer en midlertidig metode for å opprettholde leveringssikkerheten i situasjoner der distribusjonssystemet ikke kan benyttes. Nødvann skal være helsemessig trygt, og skal oppfylle samtlige helsemessige krav slik de er regulert i drikkevannsforskriften.

Fordi nødvann fungerer som en alternativ vannforsyningsmetode når distribusjonssystemet ikke kan benyttes, er nødvann en sentral del av beredskapsarbeid og regulering. Regelverket om vannforsyningsberedskap, herunder nødvann, er fragmentert. Vannforsyning er en kritisk samfunnsfunksjon, hvor Helse- og omsorgsdepartementet har hovedansvaret. Etter samfunnssikkerhetsinstruksen skal Helse- og omsorgsdepartementet sørge for at det utarbeides og vedlikeholdes risiko- og sårbarhetsanalyser for vannforsyning som kritisk samfunnsfunksjon. Helse- og omsorgsdepartementet skal også avklare hvem som har ansvar for hva, og identifisere eventuelle gråsoner og overlapp mellom aktørenes ansvarsområder. En rekke underliggende etater og virksomheter har samtidig omfattende beredskapsoppgaver, både i det daglige og ved kriser og krig, hvor nødvann må inngå.

Nødvann som en del av leveringssikkerheten

Vannverkseiers plikter knyttet til nødvann er regulert i § 9 om leveringssikkerhet i drikkevannsforskriften. Det følger av bestemmelsen at vannverkseieren skal sikre at vannforsyningssystemet er utstyrt og dimensjonert samt har driftsplaner og beredskapsplaner for å kunne levere tilstrekkelige mengder drikkevann til enhver tid. Det sentrale kravet etter bestemmelsen er plikten til å levere tilstrekkelig mengder drikkevann til enhver tid. Drikkevannsforskriftens bestemmelser er funksjonsbaserte, som vil si at forskriften setter krav til hva som skal oppnås, uten å regulere hvordan målet skal oppnås. Bestemmelsen om leveringssikkerhet oppgir derfor ingen føringer for leveringsmetode for drikkevann. Det er dermed opp til vannverkseieren hvordan tilstrekkelige mengder drikkevann skal sikres levert til enhver tid.

Bestemmelsens andre ledd angir en tilretteleggingsplikt for nødvann hvor vannverkseieren skal legge til rette for at vannforsyningssystemet kan levere nødvann til drikke og personlig hygiene uten bruk av det ordinære distribusjonssystemet. Bestemmelsen representerer den eneste eksplisitte reguleringen av nødvann i det samlede beredskapsregelverket. Tilretteleggingsplikten innebærer at vannverkseier må gjøre drikkevannet tilgjengelig for bruk i situasjoner som krever utdeling av nødvann. Eventuelt bruk av nødvann inngår dermed som del av den totale leveringssikkerheten. Hvor langt tilretteleggingsplikten strekker seg, og de praktiske forholdene rundt levering av nødvann, reguleres ikke nærmere av drikkevannsforskriften.

Vannverkenes beredskapsplikt

Vannverkseiers plikt til å tilrettelegge for nødvann er tett knyttet til vannverkseiers beredskapsplikt. Etter drikkevannsforskriftens § 6 skal vannverkseieren identifisere farer og sikre tiltak som forebygger, fjerne eller reduserer farene til et akseptabelt nivå. Farekartlegging og farehåndtering skal danne grunnlag for beredskapsforberedelser etter forskriftens § 11, som fastslår at vannverkseieren skal sikre at det gjennomføres nødvendige beredskapsforberedelser og utarbeides beredskapsplaner i samsvar med helseberedskapsloven og forskrift om krav til beredskapsplanlegging.

Helseberedskapsloven gjelder for vannverk, og gir utvidede fullmakter som gjelder når riket er i krig, eller når krig truer, og ved kriser eller katastrofer i fredstid. Helseberedskapsloven skal bidra til at samfunnskritiske funksjoner kan fortsette å levere tjenester under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. Bruk av nødvann er en naturlig del av vannverkseiers beredskapsplaner og beredskapsforberedelser.

Etter helseberedskapslovens bestemmelser kan sentrale myndigheter pålegge virksomheter som omfattes av loven å blant annet gi nødvendig helse- og omsorgstjeneste uten hensyn til hvor disse bor eller oppholder seg, og å legge om driften, utvide driften eller flytte virksomheten. Bestemmelsen innebærer at departementet har adgang til å pålegge vannverk å levere drikkevann uten hensyn til hvor disse befinner seg, eller levere drikkevann uten bruk av det ordinære distribusjonssystemet. Fullmaktene kan bare benyttes i ekstraordinære situasjoner, men illustrerer omfanget av vannverkenes plikter som leverandør av samfunnskritiske funksjoner.

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging gjelder for virksomheter som har plikt til å utarbeide beredskapsplan etter helseberedskapsloven, herunder kommune, fylkeskommune, regionalt helseforetak, helseforetak, Mattilsynet og vannverk. Etter forskriftens § 3 skal virksomheter gjennom risiko- og sårbarhetsanalyse skaffe oversikt over «hendelser som kan føre til ekstraordinære belastninger for virksomheten», og beredskapsplaner skal «sikre en tilstrekkelig produksjon av tjenester ved mulige hendelser». Etter forskriftens § 4 skal beredskapsplanene omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av driften som sikrer nødvendig tjenesteytelse ved interne og eksterne hendelser som vesentlig reduserer virksomhetens evne til å yte varer og tjenester, i tillegg til eksterne hendelser som vil innebære en ekstraordinær belastning på virksomheten og som kan kreve generell omstilling av den ordinære driften for å kunne øke kapasiteten.

Bestemmelsene pålegger vannverkene å dimensjonere driften og sikre tilstrekkelig produksjon av drikkevann ved både interne og eksterne uønskede hendelser. Levering av nødvann kan inngå i slike beredskapsplaner hvis det ordinære distribusjonssystemet blir kompromittert eller tilstrekkelig leveranse av drikkevann på andre måter vanskeliggjort. Hva som regnes som tilstrekkelig produksjon er ikke fastsatt, og må derfor fremgå av sårbarhetsanalyser.

Kommunen har et overordnet ansvar for befolkningens helse

Vannverkseiers tilretteleggingsplikt for nødvann må ses i lys av kommunens ansvar for å fremme folkehelse og kommunens beredskapsansvar. Kommunen har etter folkehelseloven et overordnet ansvar for befolkningens helse og skal fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, blant annet som samfunnsutvikler og lokal planmyndighet, innen forvaltning, drift og som eier av virksomhet og eiendom. Kommunen har etter folkehelseloven et ansvar for å sikre at befolkningen har nødvendig tilgang til trygg og sikker vannforsyning ut fra et folkehelseperspektiv. Dette innebærer blant annet at kommunen bør ha tilstrekkelig oversikt over vannforsyningen til personer som ikke er tilknyttet offentlige vannforsyningssystemer, og om nødvendig treffe tiltak for å sikre at disse får en forsvarlig vannforsyning.

Nødvann som del av kommunens beredskapsplikt

Kommunen har et omfattende overordnet sikkerhets- og beredskapsansvar for sin befolkning. Denne plikten fastsettes i helseberedskapsloven og forskrift om krav til beredskapsplanlegging, i tillegg til sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Forskrift om kommunal beredskapsplikt skal sikre at kommunen ivaretar befolkningens sikkerhet og trygghet ved å jobbe systematisk og helhetlig med samfunnssikkerhetsarbeidet på tvers av sektorer i kommunen, i tråd med forskriftens § 1. En sentral del av beredskapen er plikten etter forskriftens § 2 til å gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS). Kommunen skal kartlegge, systematisere og vurdere sannsynligheten for uønskede hendelser som kan inntreffe kommunen, og hvordan disse kan påvirke kommunen. ROS-analysen skal omfatte en analyse av utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur, noe som inkluderer vannforsyning.

På bakgrunn av ROS-analysen, skal kommunen etter forskriftens §§ 3 og 4 utarbeide en overordnet beredskapsplan, og kommunen skal være forberedt på å håndtere uønskede hendelser. Kommunen har et samordningsansvar og skal påse at kommunens beredskapsplan er samordnet med relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner, der vannverk er et eksempel. Krav om utarbeidelse av overordnet beredskapsplan medfører ikke at spesifikke beredskapsplaner etter særlovgivningen faller bort, men den overordnede beredskapsplanen skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen.

Mens kommunen har ansvaret for å håndtere en vannforsyningskrise uavhengig av mottaker, sitter vannverkene på fagkompetansen og er nærmest til å vurdere hvilket utstyr som er nødvendig for at sitt vannverk skal kunne levere nødvann. De praktiske ansvarsforholdene rundt levering av nødvann besvares ikke av regelverket, og avklaring rundt ansvarsforholdet overlates dermed til nærmere samordning mellom kommune, vannverk og abonnent.

Samarbeid mellom kommuner og Statsforvalterens rolle

Etter forskrift om kommunal beredskapsplikt oppfordres kommuner til å samarbeide med hverandre. Hvis en eller flere kommuner i sitt samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid mener at det er risiko- og sårbarhetselementer som gjelder mange kommuner i en region eller et fylke, kan det også være naturlig å ta dette opp i fylkeskommunens arbeid med regional planstrategi etter plan- og bygningsloven kapittel 7.

Statsforvalterembetene har sentrale oppgaver i oppfølgingen av kommunens arbeid med beredskap. Statsforvalteren har både et generelt ansvar for å samordne samfunnssikkerheten i fylket og et faglig beredskapsansvar for å samordne helseberedskapen. Videre fører Statsforvalteren tilsyn med at kommunen oppfyller pliktene etter forskrift om kommunal beredskapsplikt og sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15.

Instruks for statsforvalteren og Sysselmesteren på Svalbard sitt arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering gir retningslinjer for statsforvalterens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, og for statsforvalterens samordning av krisehåndtering ved uønskede hendelser. Statsforvalteren har blant annet ansvar for å samordne, veilede, holde oversikt over og informere om arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i fylket. Statsforvalteren skal utarbeide en risiko- og sårbarhetsanalyse (fylkesROS) for fylket, i nært samarbeid med regionale aktører, samt utarbeide en oppfølgingsplan med ansvarsavklaringer som skal oppdateres årlig. Svikt i kritiske samfunnsfunksjoner og kunnskap fra kommunenes helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse skal inngå i fylkesROS. Statsforvalteren skal samordne den sivile planleggingen med Forsvarets behov for å få sivil støtte.

De nærmere kravene til dimensjonering er ikke regulert, da dimensjonering av vannforsyningssystemet inngår som et element i leveringssikkerhetsplikten. For den nærmere vurderingen av hvilke behov som må dekkes må vi se hen til vannverkets abonnenter og sårbarhets- og beredskapsanalyser. Bestemmelsen om leveringssikkerhet etterlater likevel uklarheter rundt de nærmere kravene til og omfang av dimensjonering av vannforsyningssystemet i praksis.

En sårbar abonnent er definert i drikkevannsforskriften som en abonnent av vannforsyning som kjennetegnes ved stor risiko for sykdom eller andre alvorlige konsekvenser dersom det ikke leveres tilstrekkelige mengder helsemessig trygt drikkevann, jf. drikkevannsforskriften § 3 bokstav i. Det er nærliggende å tolke forskriften dithen at definisjonen viser til ulike type helseforetak, i tillegg til samfunnskritiske funksjoner hvor det er risiko for alvorlige konsekvenser for samfunnet dersom det ikke leveres tilstrekkelig mengder helsemessig trygt drikkevann. Her inngår for eksempel nødetatene med politi, brann og redning, ambulanse, sykehus, forsvaret, kommunens kriseledelse og elektrisitetsforsyning med flere. Sårbare- og samfunnskritiske abonnenter skal hensyntas i beredskapsplanleggingen.

Hvorvidt vannverket leverer drikkevann til sårbare grupper, kan etter drikkevannsforskriften ha betydning ved at vannverk som produserer minst 10 m3 per døgn, eller som forsyner en eller flere sårbare abonnenter, har strengere krav til beredskapsøvelser (§ 11 andre ledd), plangodkjenning (§ 18) og drikkevannsprøver (§ 21). Drikkevannsforskriften fastsetter imidlertid ingen strengere plikt til å levere nødvann til sårbare grupper eller kritiske samfunnsfunksjoner. Vannverkene har plikt til å sikre leveranse av drikkevann til enhver tid, og regelverket gir ikke vannverkene føringer til å gjøre prioriteringer. Det vil imidlertid være aktuelt å hensynta eventuelle sårbare abonnenter i en farekartlegging og beredskapsplanlegging, da slike grupper kan ha et utvidet behov for nødvann. Det er i denne forbindelse hensiktsmessig at sårbare grupper samhandler med vannverkene for å tydeliggjøre sitt behov. Drikkevannsforskriften pålegger ikke vannverkene en plikt til selv å utarbeide en oversikt over sårbare grupper. I denne rapporten forstås sårbare grupper som en gruppe mennesker som har stor risiko for sykdom (liv og helse) dersom vannverkene ikke leverer tilstrekkelige mengder helsemessig trygt drikkevann. Sykehus, sykehjem og helseinstitusjoner er eksempler på dette.

Særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner skal inngå i kommunenes helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse etter forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 tredje ledd bokstav d. Videre har kommunen plikt til å inngå samarbeidsavtale med det regionale helseforetaket i helseregionen, inkludert omforente beredskapsplaner, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 6-1 og 6-2. En prioritering av sårbare grupper eller samfunnskritiske funksjoner, som forsvaret, regjeringslokaler eller helseforetak, ved levering av nødvann vil derfor kunne inngå i kommunenes beredskapsplan. Det gis i drikkevannsregelverket ingen føringer for hvordan en eventuell prioritering av de ulike sårbare grupper og samfunnskritiske funksjoner skal gjennomføres.

Mottakers ansvar og plikter

Helseforetak er samfunnskritiske virksomheter og er avhengige av vann som en kritisk innsatsfaktor for å opprettholde driften og yte spesialisthelsetjenester. Det enkelte helseforetak har et selvstendig ansvar for å følge opp lovkrav. Helseforetaket har også det daglige og operative ansvaret for at befolkningen har tilgang på nødvendige spesialisthelsetjenester. Helseberedskapsloven slår fast at helseforetakene må utarbeide og vedlikeholde egne beredskapsplaner. Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid krever at en risiko- og sårbarhetsanalyse ligger til grunn for virksomhetens beredskapsplan, og at avdekket risiko og sårbarhet reduseres gjennom forebyggende og skadebegrensende tiltak, jf. § 3. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten stiller krav om å kartlegge risikoforhold og behov for forbedring, jf. §§ 5 og 6. Disse reglene betyr at helse- og omsorgstjenesten har ansvar for å avklare sitt behov for nødvann, og ta med slike vurderinger i egne risiko- og sårbarhetsvurderinger. Det er det enkelte helseforetaks ansvar å legge til rette for å motta og distribuere nødvann internt.

Forholdet mellom vannverkseiers leveringsplikt etter drikkevannsforskriften og helseforetakenes selvstendige ansvar viser at kommunikasjon og samhandling mellom helseforetak og vannverk er sentralt for levering og distribusjon av nødvann.

Samhandling mellom vannverk, kommune og øvrige sårbare abonnenter, herunder Forsvaret, er også sentralt for å avklare sårbare og samfunnskritiske abonnenters forsyningsbehov av nødvann. Drikkevannsregelverket fastsetter ingen plikt overfor vannverkene til å selv gjøre prioriteringer i krisesituasjoner, samtidig som drikkevannsregelverket ikke fastsetter en plikt overfor vannverkseiere til å sørge for at sårbare abonnenter kan motta og distribuere nødvann internt. Sårbare abonnenter må derfor avklare og kommunisere sine behov slik at vannverkene kan dimensjonere nødvannleveransen deretter.